“土地利用碎片化”之困，伴隨南海區(qū)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程而來。南海區(qū)長期面臨著土地開發(fā)強(qiáng)度超50%、村級工業(yè)園占全區(qū)工業(yè)用地超50%、集體經(jīng)營性建設(shè)用地占集體建設(shè)用地超50%等“3個(gè)50%”的挑戰(zhàn)，亟須提升土地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
2022年1月，南海區(qū)成功獲批全省唯一以縣域?yàn)閷?shí)施單元的全域土地綜合整治試點(diǎn)。當(dāng)前，在試點(diǎn)工作落地生根、開花結(jié)果之際，應(yīng)如何繼續(xù)深化整治，做好全域土地綜合整治的“后半篇文章”？
第一，持續(xù)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌兼顧行致遠(yuǎn)。全域土地綜合整治是以“全地域、全要素、全周期、全鏈條”為原則優(yōu)化國土空間格局的系統(tǒng)性工程，要高位統(tǒng)籌組織，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，確保整治工作平穩(wěn)有序、持續(xù)推進(jìn)。
一是推進(jìn)規(guī)劃體系的編制和實(shí)施工作。一方面，以國土空間規(guī)劃為引導(dǎo)，精準(zhǔn)對接企業(yè)用地需求，統(tǒng)籌做好土地規(guī)劃的分配利用。另一方面，加快推進(jìn)全區(qū)的村莊規(guī)劃編制進(jìn)展，引領(lǐng)集體土地后續(xù)連片開發(fā)。同時(shí)，注意村莊規(guī)劃與國土空間規(guī)劃、全域土地綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃的銜接融合。
二是充分發(fā)揮政策撬動(dòng)作用。對現(xiàn)行的“三券”政策、改造審批流程、扶持資金管理辦法等政策進(jìn)行細(xì)化、優(yōu)化修訂，推動(dòng)更多創(chuàng)新政策出臺(tái)?！叭闭叻矫?，建立更符合市場現(xiàn)實(shí)的“三券”價(jià)格機(jī)制，拓寬“三券”的投入渠道，提高兌換后的投資收益，更好地兼顧多維度的公平、實(shí)現(xiàn)多群體的共享。審核報(bào)批方面，簡化優(yōu)化審核報(bào)批流程，完善容缺審批容錯(cuò)管理制度，降低各項(xiàng)政策的執(zhí)行難度，推動(dòng)項(xiàng)目快審批快落地。資金支持方面，加強(qiáng)財(cái)政、金融、稅收等配套政策制訂，細(xì)化土地指標(biāo)收益、經(jīng)營性收入，撬動(dòng)社會(huì)資本參與全域土地綜合整治。
三是探索利益平衡機(jī)制。土地整理涉及各方利益的重新分配，包括村集體、村民、企業(yè)、政府之間的利益關(guān)系，眼前利益以及長遠(yuǎn)發(fā)展利益之間的關(guān)系，土地利用的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益之間的關(guān)系等，利益關(guān)系的平衡是推進(jìn)全域土地綜合整治工作的關(guān)鍵。要進(jìn)一步探索完善農(nóng)村“三權(quán)”自愿有償退出、農(nóng)村集體資金入股參與項(xiàng)目、建設(shè)用地反哺農(nóng)業(yè)用地等工作機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全域土地綜合整治的多方共贏。
第二，科學(xué)實(shí)施土地整理，蹄疾更要步伐穩(wěn)。隨著一系列新目標(biāo)新任務(wù)的發(fā)布，全域土地綜合整治已進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，務(wù)必循序漸進(jìn)，注意把握好土地整理的力度和節(jié)奏，繼續(xù)推動(dòng)一批改造項(xiàng)目高質(zhì)量落地。
一是夯實(shí)全域土地綜合整治的資金保障工作。對資金的巨大需求貫穿于土地整理的全過程，隨著全域土地綜合整治向縱深推進(jìn)，資金難題越發(fā)突出。要善用金融工具，加快拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)多元化、多渠道的資金籌措。一方面，深化與商業(yè)銀行等商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的融資合作，推動(dòng)各大商業(yè)銀行授信支持全域土地綜合整治項(xiàng)目；另一方面，發(fā)揮政策性金融的作用，進(jìn)一步理順與農(nóng)發(fā)行等政策性銀行的合作機(jī)制，推廣政策性銀行融資的新模式。
二是全力做好原有產(chǎn)業(yè)的疏導(dǎo)工作。在對土地空間進(jìn)行騰挪歸并和改造提升時(shí)，要視情合理疏導(dǎo)、妥善安置原有產(chǎn)業(yè)，尤其要保護(hù)有價(jià)值、有潛力的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，保護(hù)本土優(yōu)質(zhì)企業(yè)，保護(hù)現(xiàn)有較為完善的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈。善用“房券”制度，扎實(shí)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)保障房建設(shè)，統(tǒng)籌做好疏導(dǎo)安置各環(huán)節(jié)的銜接。
三是引導(dǎo)多元主體參與整治提升工作。對市場主體，應(yīng)強(qiáng)化試點(diǎn)示范引領(lǐng)，并對積極配合的企業(yè)、社會(huì)資本通過給予獎(jiǎng)補(bǔ)優(yōu)惠，激發(fā)社會(huì)資本積極性。對村民群眾，應(yīng)重視農(nóng)村集體組織和村民的主體地位，引導(dǎo)其深度參與規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程施工、后期管護(hù)全過程，構(gòu)建利益共享機(jī)制，使農(nóng)村集體組織及村民享受整治成果紅利；同時(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需求與村民訴求，加強(qiáng)政策溝通宣傳，使村集體的思想觀念從“要我改”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙摹保鰪?qiáng)全域土地綜合整治的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。
第三，促推土地開發(fā)利用，破立并舉信心足。根據(jù)實(shí)際情況制定靈活的開發(fā)利用模式，用好用活“集轉(zhuǎn)國”“毛地入市”“聯(lián)動(dòng)改造”“混合開發(fā)”“工業(yè)上樓”等創(chuàng)新舉措，加快推進(jìn)項(xiàng)目的整治、招商、落地和投產(chǎn)，縮短改造周期。
一是創(chuàng)新集體土地改造權(quán)交易模式，如推進(jìn)不同權(quán)屬的產(chǎn)業(yè)用地整合入市、“毛地”入市等。以“毛地”入市為例，允許手續(xù)未齊全或土地上蓋建構(gòu)筑物租約未到期的農(nóng)村集體建設(shè)用地公開上平臺(tái)招商，既能夠降低企業(yè)用地獲得成本和競爭壓力，保障改造主體的市場利益，又能夠有效避免土地改造的真空期，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)提質(zhì)。
二是探索產(chǎn)業(yè)用地混合開發(fā)模式。在符合國土空間規(guī)劃要求的前提下，可結(jié)合改造項(xiàng)目的實(shí)際情況和發(fā)展需求，突破功能單一的傳統(tǒng)用地供給方式，合理探索土地的混合利用，提高產(chǎn)業(yè)用地用途功能的多樣性。通過對產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行多種資源的合理配置，提升土地利用的綜合效益，為項(xiàng)目造血，實(shí)現(xiàn)其收益平衡和持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，降低改造項(xiàng)目對政府財(cái)政補(bǔ)貼的依賴度。
三是謀劃農(nóng)業(yè)用地集約利用模式。農(nóng)用地整理成本高昂，一般情況下其預(yù)期收益難以覆蓋融資本息，這就要求最大程度發(fā)揮農(nóng)業(yè)用地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)效益最大化。通過發(fā)展高附加值的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，發(fā)展一二三產(chǎn)業(yè)深度融合的農(nóng)文旅項(xiàng)目，提升土地價(jià)值畝均收益，有效破解農(nóng)用地整理“融資難”、村集體參與改造積極性低等問題。
文 | 鄧雯文，作者單位：中共佛山市委黨校管理學(xué)教研部
編輯丨周師伢
